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我国职业病防治法规现状与优化建议
发布时间:2019-12-13

  摘    要: 我国已建立多层次保障职业健康和防治职业病的规制体系,其具体进路主要表现为劳动者权益保护日益增强、用人单位责任进一步强化、便捷高效原则更加突出、职业病防治监管主体多次转变。四条进路之间呈现既相互联系又相互区别的辩证统一关系,表明我国职业病防治重点解决职业病诊断、鉴定及追责之困境,已将劳动者权益置于首位,摆脱了法律工具禁锢,而转向权益保障的价值目标。展望未来,尚可从匹配职业病诊断和鉴定机构的管辖级别、设立职业病鉴定中的听证程序、持续推行高效便民原则及实现对职业卫生监管直接责任人员的监察整合等方面进一步优化。

  关键词: 劳动者; 职业病; 法律规制; 进路;

  Abstract: China has established a multi-level regulatory system to protect occupational health and prevent and control occupational diseases. The specific approach of the regulatory system is mainly manifested in its increasing protection of the rights and interests of workers, its further strengthened responsibility of employers, more prominent principle of convenience and efficiency, and the constant changing subjects of supervision of occupational diseases prevention and control. The dialectical and unified relationship across the above four approaches shows that the prevention and control of occupational diseases in China focus on solving the dilemma of its diagnosis, appraisal and accountability, and have put the rights and interests of workers in the first place, eliminated the imprisonment of legal tools, and turned to the goal of value of protecting workers' rights and interests. Looking forward to the future, it can be further optimized from the following aspects of matching the jurisdiction level of the occupational diseases diagnosis and appraisal organizations, setting up the hearing procedure in occupational diseases appraisal, continuously carrying out the principle of high efficiency and convenience for the people, and realizing the supervision and integration of the persons directly responsible for occupational health supervision.

  Keyword: workers; occupational diseases; legal regulations; approach;

  一、问题的提出

  在经济高速发展的进程中,劳动者的职业健康保护成为一个较突出的问题,尤其是其中隐形的职业病更是成为妨碍劳动者健康的重要因素。职业病发病率居高不下,受害者数量增多,患病者所属的行业范围、空间范围和单位范围也逐步扩大,完善职业病的防治,加强劳动者的职业健康保护因而成为亟待解决的问题。对此,需借助法律手段,通过加强职业病防治的法律规制来实现。我国于2002年5月1日施行《职业病防治法》(以下简称“《职防法》”),同年11月实施《安全生产法》,2008年颁布《劳动合同法》,基本形成了一个从职业病防治到生产安全监管、劳动合同保护的法律规制体系。[1]但历经2007年张海超“开胸验肺”事件和2008年苹果公司“毒苹果”事件等一系列重大职业病案例后,该法律规制体系暴露出劳动者职业病诊断艰难、用人单位履责被动和有关部门职业病防治监管缺失等诸多问题。此后,《职防法》经历了2011年、2016年、2017年和2018年四次修订(以下简称“《修正案》”),针对职业病防治进行了较大程度的修改。以四次修正案的变化为主要视角,透视我国职业病防治法律规制的进路,即构成本研究的逻辑起点,目的是通过对其发展脉络、特点等的梳理,促进职业病防治法律规制的未来发展与完善。
 

我国职业病防治法规现状与优化建议
 

  二、我国职业病防治法律规制的现况

  目前,我国已建立多层次保障职业健康和防治职业病的规制体系,《宪法》对公民的劳动权利和义务进行了总体布局,其下形成了以《职防法》为主,《安全生产法》《劳动合同法》《社会保险法》和国务院《工伤保险条例》、原卫生部《职业病诊断与鉴定管理办法》(以下简称“《诊鉴办法》”)、原卫生和计划生育委员会《职业健康检查管理办法》及《职业病危害因素分类目录》等为辅的多元化体系,规制的效力层级包括法律、国务院法规、国务院部门规章及规范性文件四个层次,规制的内容涵盖职业病防治、生产安全监管、劳动合同保护、职业病患者工伤保险救济、职业病诊断与鉴定、职业健康检查以及职业病危害因素分类等七个方面,对劳动者的职业安全进行系统保护和救济。其中,《职防法》直接基于对职业病危害之预防、控制和消除,对职业病之防治,以及对劳动者健康及相关权益之保护三大目的而制定,主要涉及如下六个方面的内容:

  第一,确立职业病的防治原则。所谓职业病,依《职防法》第2条第2款之规定,是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者,因在职业活动中接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素所致的疾病。其要义包含四点:其一,职业病之患病主体是用人单位的劳动者,即存在劳动关系;其二,职业病之患病时间是产生于劳动者的职业活动过程中的;其三,职业病之患病原因是由于接触有毒、有害因素而导致的,即此种危害因素是引起职业病的直接诱因;其四,职业病之种类是法定的,明确规定于国家公布的职业病分类和目录中。同时满足此四个条件,即构成职业病。对于职业病的防治,应当建立行政机关严格监管、用人单位主动负责、职工积极参与、行业严格自律和社会密切监督的统一机制,发挥联动作用,坚持预防为主、防治结合的方针。

  第二,重视职业病的前期预防。《职防法》主要规定四项前期预防措施,从源头上控制和消除职业病危害:其一,明确职业卫生要求,即从危害因素强度、防护措施、生产布局、卫生设施等多方面,对用人单位有职业病危害的工作场所提出要求;其二,确立职业病危害项目申报制度,即用人单位应及时、如实申报其有职业病危害因素的工作场所,并接受监督;其三,创设建设项目职业病危害预评价制度,即建设单位应在可行性论证阶段,评价建设项目可能存在的职业病危害因素,以确定危害类别和防护措施;其四,实施建设项目中职业病防护的“三同时”制度。1

  第三,加强劳动过程中的防护与管理。针对用人单位、职业卫生技术服务机构、职业卫生监督管理部门和劳动者四方主体,《职防法》分别规定了相关义务,以促进对劳动过程的防护和管理。其中,用人单位是最主要的职业病防治义务主体,其义务呈现多元化特点,包括采取防治管理措施、保障防治所需资金投入、采用有效防护设施和用品、设置危害岗位警示说明、实施危害因素日常专人监测和采取及时治理措施,等等,形成了“事前防治-事中保护-事后治理”的整体性防护管理模式;职业卫生技术服务机构主要承担职业病危害因素的检测、评价义务;职业卫生监管部门负责对职业健康和防护管理的监督检查,履行其监督职责;劳动者的义务则主要体现为学习职业卫生知识、依法依规使用职业病防护设备和用品、及时报告职业病危害事故隐患等方面。

  第四,规定职业病诊断与职业病患者保障。《职防法》明确规定了职业病诊断的医疗卫生机构资质、诊断参考因素、诊断方式与争议解决途径以及诊断的鉴定等事项,并通过强化用人单位举证责任,加强对劳动者健康权益的保障;[2]《诊鉴办法》则对职业病诊断与鉴定进一步予以细化规定。其中,用人单位的举证责任主要表现为两方面:一是应当如实举证,即提供职业病诊断、鉴定所需的相关资料,2否则诊断、鉴定机构可自行作出诊断、鉴定结论;二是应当如期举证,即按仲裁庭的要求在指定期限内提供由其掌握管理的与劳动者仲裁主张有关的证据,否则需承担不利后果。

  第五,强化职业病防治监督检查。职业病防治的监督检查,是县级以上人民政府职业卫生监管部门依法履行的一项职责。卫生行政部门在实行监督检查的过程中,有权采取责令暂停危害事故作业、封存危害材料和设备、组织控制危害事故现场等临时控制措施,同时应建立内部监督机制,对其工作人员进行监督检查。

  第六,设置法律责任。《职防法》对建设单位、用人单位、医疗卫生机构、职业病诊断鉴定委员会、卫生行政部门和县级以上地方人民政府及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,分别规定了不同的法律责任,责任类型涉及民事责任、行政责任及刑事责任三种,从而构建了较完整的职业病防治法律责任体系。

  三、我国职业病防治法律规制的发展路径

  《职防法》自2002年施行以来,至今已有17年,期间历经四次修订;《诊鉴办法》自2002年同步实施后,于2013年也颁布了修正案;原卫生和计划生育委员会于2015年出台《职业健康检查管理办法》,规范职业健康检查工作。总体而言,我国职业病防治的法律规制经历了较大幅度的变化,其具体进路可概括为四个方面:

  (一)劳动者权益保护日益增强

  根据《职防法》第1条的规定,“保护劳动者健康及其相关权益”是对职业病防治进行法律规制的目的之一。对劳动者职业健康安全的保护,是劳动权的一种具体表现。劳动权作为宪法赋予公民的一项重要权利,涉及公民全面自由的发展,[3]且关涉其生存与安全保障,其中自然包含职业健康安全保障;同时,劳动权作为劳动者人格独立的一种人权类型,其法律化大大促进了经济社会发展与人的发展。[4]纵观我国职业病防治法律规制的发展,其对劳动者权益的保护理念日益增强,表现在以下几点:

  1. 重视工会组织对劳动者职业安全的保护

  工会是职工自愿组成的工人阶级群众组织,维护劳动者的合法权益,体现民主集中制原则,已成为市场经济中调整劳动者和用人单位矛盾的一个重要组织。[5]《工会法》赋予工会一系列权利,如组织帮助和指导职工与企业签订劳动合同、代表职工与企业签订集体合同、要求违约企业承担责任等;《劳动合同法》3也规定在用人单位制定、修改或决定有关劳动安全卫生等直接涉及劳动者切身利益的重大事项时,工会有权进行讨论、提出方案和意见以及与用人单位平等协商。2002年《职防法》4关于工会组织仅规定其承担对用人单位职业病防治工作的督促、协调和提议义务,以及享有要求用人单位纠正违法行为和采取防护措施、建议政府部门采取强制性措施、参与事故调查处理以及建议用人单位组织劳动者撤离危险现场的权利,而并未充分发挥工会在职业病防治中的源头参与作用,也未强化工会在劳动合同中的作用,未与《工会法》《劳动合同法》构建协调的衔接关系。2011年及其后《修正案》在原规定基础上,加强了工会组织的重要作用,一是建立工会组织的监督机制,赋予其对职业病防治工作的监督权利;二是重视工会组织的意见,要求用人单位在制定或修改有关职业病防治的规章制度时,应当听取工会组织的意见;三是强化工会在劳动合同中的作用,允许工会组织代表劳动者与用人单位签订劳动安全卫生专项集体合同,从而建立工会劳动保护长效机制,推动劳动保护工作向纵深发展。[6]

  2. 扩大职业病诊断机构的选择范围

  职业病的诊断可谓职业病防治中的关键环节,诊断主体的确定也因此具有重要意义。然而实践中,职业病诊断机构长期以来饱受地域范围小、申请门槛高、具有垄断性[7]等诟病。对此,《职防法》第43、44条及《诊鉴办法》进行了完善:其一,取消医疗卫生机构职业病诊断权需由省级以上人民政府卫生行政部门批准的限制,只要医疗卫生机构取得《医疗机构执业许可证》且符合法定条件,即享有职业病诊断权,一定程度上破除了少数职业病诊断机构的垄断权力,增大了劳动者自主选择权;其二,扩大劳动者选择医疗卫生机构的地域范围,规定劳动者有权在一定地域范围内5选择依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行诊断,并明确要求诊断机构不得拒绝劳动者的职业病诊断要求,消除了劳动者的申请门槛。

  3. 加强对职业病患者的医疗及生活保障

  对于用人单位没有参加工伤社保的,2002年《职防法》区分了前后用人单位,规定只有非先前用人单位的职业病危害所致的职业病,才由最后用人单位承担患者的医疗和生活保障。看似合理的规定,实践中却极易引起前后用人单位之间相互推诿责任,导致劳动者权益保护的落空;对于无用人单位的职业病患者的医疗及生活如何保障,并无任何规定。2011年及其后《修正案》对此予以完善:一是取消前后用人单位之区分,直接规定了没有参加工伤保险的用人单位对职业病患者的医疗和生活保障义务;二是填补无用人单位之职业病患者的救助空白,规定职业病患者没有用人单位或无法确认劳动关系时,可直接向地方民政部门申请医疗和生活救助,凸显了政府对社会弱势群体权益的保护责任。[8]

  4. 将劳务派遣用工单位纳入法律规制范畴

  根据《职防法》的规定,职业病防治针对企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者6予以保护,即强调劳工双方之间合法的劳动关系。而劳动者与劳务派遣用工单位之间的关系仅为一种劳务关系,因而长期被排除于职业病防治义务主体的范围外。2011年及其后《修正案》将劳务派遣用工单位纳入防治义务主体范畴,明确规定其与用人单位履行相同的义务,从而扩大了对劳动者的保护范围。

  (二)用人单位责任进一步强化

  《职防法》确立了行政机关监管、用人单位负责、职工参与、行业自律和社会监督的职业病共同防治统一联动机制,其中,用人单位承担主要责任,并呈现逐渐强化之趋势,具体表现为以下四点:

  1. 建立用人单位主要负责人全面负责制

  2002年《职防法》规定了用人单位的职业病防治责任制,2011年及其后《修正案》在此基础上,新增了主要负责人的全面负责制,明确规定了用人单位主要负责人对职业病防治工作的全面责任,从而将责任细化到个人,使用人单位的责任制落到实处;同时,也与《安全生产法》《消防法》等与安全生产相关的法律相衔接,都明确了主要负责人在安全管理中的核心地位。[9]

  2. 加强用人单位源头预防责任

  根据《职防法》第14条之规定,用人单位应当落实职业病预防措施,从源头上控制和消除职业病危害。该总括性预防责任条款,通过《修正案》从两个方面进行细化:一是明确界定用人单位如实申报职业病危害项目的责任,即要求用人单位应当及时、如实向所在地卫生行政部门申报其工作场所的职业病危害因素,并接受监督;二是严格规定用人单位保障职业病防治资金投入的责任,即要求用人单位应当保障防治资金的投入,不得挤占和挪用,并对资金投入不足的后果负责。通过强化职业病前期预防责任,从源头上加强了防治效果。

  3. 强化用人单位举证责任

  劳动者职业病维权之难,肇始于职业病诊断与鉴定之难;而职业病诊断与鉴定难之症结,又可进一步归咎于申请中责任分配机制的不合理,[10]其犹如阿喀琉斯之踵,对职业病防治造成了致命缺陷。由于职业病诊断是一种归因诊断,即要判断劳动者所患职业病与其所从事的职业之间是否具有因果关系。因此,职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素等是进行诊断和鉴定的关键材料。2002年《职防法》要求劳动者申请职业病诊断时提供关键证据材料。7《诊鉴办法》亦有相同规定,对劳动者附设过重的举证责任。由于这些关键材料大都掌握在用人单位处,而用人单位往往难以“自证其罪”,造成实践中用人单位推诿责任、劳动者权益无法保障之困境,使得双方之间原本不平衡的关系更加“雪上加霜”。

  因此,为弱化用人单位的强势地位,加强对弱势劳动者的保护,有必要通过举证责任制度之革新来矫正此种不公平性。2011年及其后《修正案》通过第47至49条之规定,强化用人单位的举证责任:其一,为用人单位附设如实举证之义务,要求其如实提供诊断和鉴定所需资料,8并接受卫生行政部门的监督检查;其二,对不提供工作场所职业病危害因素检测结果的用人单位设定后果,由诊断和鉴定机构结合劳动者临床表现和其他相关信息,直接作出诊断和鉴定结论;其三,为用人单位设定及时提供其掌管的仲裁主张相关证据之责任,否则应承担不利后果;其四,新增职业病诊断之反推规定,实行举证责任倒置,凡是无证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间必然联系的,即应诊断为职业病,9以激励用人单位以“自证无罪”为动力,促使其在事实上主动履行举证责任。[2]

  4. 增强用人单位违法惩戒力度

  《修正案》针对职业病防治中用人单位的违法行为,主要通过三种手段加大惩戒力度:第一,提高罚金数额,譬如,第70条将原规定中的“二万元以上五万元以下”修改为“十万元以下”,第71条将违法并处的罚款数额上限从十万元调高至二十万元,第77条将用人单位违法并严重损害劳动者生命健康的罚金数额上限提高至原先的三倍,大幅增加用人单位的违法成本;第二,扩大担责范围,第72条在原规定的九种用人单位违法情形之外新增两种,10促使用人单位在更大的范围内承担责任;第三,增加担责类型,对于构成犯罪的予以追究刑事责任。总体上,呈现采取单位与个人责任双罚制、行政处罚与刑事制裁并重的立法理念。[12]

  通过以上四种方式使得职业病防治中用人单位责任进一步强化,亦平衡了劳动者和用人单位之间严重失衡的关系。

  (三)便捷高效原则更加突出

  一方面,简化劳动仲裁程序,规定劳动者在其职业史和职业病危害接触史的确认过程中,对劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间有异议的,有权申请劳动仲裁,并将作出裁决的时间限定为30日内,体现高效之价值理念。另一方面,简化职业病诊断、鉴定程序:一是取消诊断证明书需共同签名的要求,简化为参与诊断医师单独签署即可;二是授予诊断、鉴定机构对工作场所直接进行现场调查的权利;三是去除“排除其他致病因素”之限制,11充分体现简捷便民之原则。

  (四)职业病防治监管主体多次转变

  职业病防治中,监管主体经历了一系列嬗变过程:新中国成立初期,通过《中国人民政治协商会议共同纲领》确立由劳动部门对工矿安全和卫生设备进行监督检查,并成立劳动部作为国务院领导下综合管理全国劳动工作的职能部门;1998年,随着第一轮政府机构改革,原由劳动部承担的职业卫生监察职能转交由卫生部承担,并通过2002年《职防法》将职业健康的监管主体明确界定为卫生行政部门,即由国务院卫生行政部门统一负责全国范围内、地方卫生行政部门负责本行政区域内的职业病防治监管工作;2005年,国务院将国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局(正部级),并将原由卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责划归其下,卫生部仍保留职业卫生监管监察权,形成国家安全生产监管总局和卫生部双重监管的格局;2010年,中央编办印发《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》,为构建权责统一、运转有效的监管体制,对卫生部、安全监管总局、人力资源社会保障部和全国总工会在职业卫生监管方面的职责进行明确分工,形成以安全监管部门为主的多头监管模式,并在2011年《修正案》中得到确立。2011年及2016、2017年《修正案》将安全生产监管、卫生行政和劳动保障行政三大部门统称为职业卫生监管部门,要求其依据各自职责,负责本行政区域内职业病防治的监管工作,并加强沟通、密切配合,但此种多部门参与、多头监管的模式遭受职能交接进程缓慢、工作效率难以达到预期效果、[13]规制主体不明确、职能分散[14]等方面的质疑;一直到2018年,由于国务院进行最新一轮政府机构改革,不再保留国家安全监管总局,新组建国家卫生健康委员会,将原卫生和计划生育委员会职能和原安全监管总局的职业安全健康监管职能整合并入其中。通过2018年《修正案》,明确规定卫生行政部门和劳动保障行政部门统称为职业卫生监督管理部门,负责职业病防治的监管工作,具体包括组织重点职业病监测和专项调查、监督用人单位申报的职业病危害项目、审核和验收医疗机构建设项目的放射性职业病防护设施、监督检查职业病危害因素检测和评价工作,等等。由此可见,我国职业病防治监管主体的转变是伴随国家机构改革与政府职能转变的进程而进行的,实现了“独立监管-双重监管-多头监管-监管统一”的转变。

  纵观职业病防治法律规制的发展历程,这四条进路之间呈现既相互联系又相互区别之辩证统一关系,尤其是后三者与第一者间表现出手段与目的之联系,即用人单位责任强化、便捷高效原则突出及职业病防治监管主体转变,都是为了实现劳动者权益保护日益增强之目标。总体上,发展进路呈现的种种特点表明,我国职业病防治重点解决职业病诊断、鉴定及追责之困境,已将劳动者权益置于首位,摆脱了法律工具禁锢,而转向权益保障的价值目标。这是立法理念的重大突破,具有很大的进步性。[1]

  四、未来之展望

  职业病防治法律规制的进路展现了其发展的脉络和特点,也为后续完善之路进行了铺垫。展望未来,我国职业病防治的法律规制尚可从以下几个方面进一步优化:

  (一)匹配职业病诊断和鉴定机构的管辖级别

  根据《职防法》第43和52条及《诊鉴办法》之规定,我国实行职业病诊断与鉴定分离制度,且诊断构成申请鉴定之前置程序。其中,诊断不设级别,凡医疗卫生机构符合法定条件,并取得《医疗机构执业许可证》的,皆享有诊断权,且出具的诊断证明具有同等效力。劳动者可以选择用人单位所在地、本人户籍所在地或经常居住地的任何一个诊断机构。而鉴定则由卫生行政部门担任主体,实行市级和省级两层鉴定级别,类似于诉讼程序之“两审终审制”。12有学者将此种职业病诊断与鉴定分离制度形象地界定为“以解决职业健康权益责任纠纷为最终目的的准仲裁制度”。[16]其最大弊端在于,由于实践中大量劳动者“就高不就低”首选省级医疗卫生机构诊断,出现其后由设区的市级职业病诊断鉴定委员会对省级医疗卫生机构的诊断书进行鉴定之“怪象”,导致诊断和鉴定程序中级别的错位。[17]

  对此,可对现有的两级鉴定程序进行灵活变革,探索建立职业病鉴定程序的“就高不就低”原则。即诊断由市级医疗卫生机构作出的,仍实行两级鉴定程序,由市级卫生行政部门组织鉴定。当事人对市级职业病鉴定结论不服的,可向省级政府卫生行政部门申请再鉴定。反之,若诊断直接由省级医疗卫生机构作出的,则“就高不就低”,直接由对应级别的省级卫生行政部门组织鉴定。“就高不就低”原则在职业病鉴定程序中的运用具有合理性,一方面,突破了两级鉴定程序的限制,消除了职业病诊断与鉴定程序中的级别错位,实现了职业病诊断和鉴定机构管辖级别相匹配;另一方面,也是对职业病鉴定之前置诊断程序的“倒逼”,促使更多当事人在诊断环节自主选择用人单位所在地、本人户籍地或经常居住地的市一级医疗卫生机构,从而缓解省级医疗卫生机构的诊断压力,平衡省市两级医疗卫生机构的职业病诊断量,实现资源的优化配置。

  (二)设立职业病鉴定中的听证程序

  听证是一种“听取利害关系人意见的程序”,[18]其最初起源于英国的“自然正义”原则,后又通过美国宪法中的“正当程序”条款得到进一步发展。[19]我国《宪法》确立的人民民主原则提供了听证制度的法理基础。1996年施行的《行政处罚法》首次在我国明确设定听证程序。作为行政程序制度的核心内容,听证程序有利于实现行政程序领域的程序公正、实体公正和行政效率,[20]并已被广泛运用于立法领域以及审查、鉴定等司法领域。

  探索将听证程序引入职业病鉴定程序中,既符合现代行政决策中进行听证的基本要求,具有合理的可行性基础;又利于规范职业病鉴定行为,具有充分的必要性。其可行性具体表现在:其一,职业病鉴定听证程序有利于增加鉴定的透明度和提高鉴定的公信力。职业病鉴定工作由政府卫生行政部门组织,鉴定委员会的专家库亦由政府卫生行政部门负责设立,使得鉴定工作带有浓厚的行政色彩,听证程序的引入促进了鉴定的透明化,符合现代法治社会行政信息公开透明之价值取向,亦提高了鉴定的权威性和公信力。其二,职业病鉴定听证程序有利于维护社会的公平和正义。听证程序通过赋予劳动者在场陈述和申辩的权利,有助于职业病鉴定委员会有效吸取各方意见和信息,从而作出更易被双方当事人接受的鉴定结论,有效化解矛盾,维护社会公平,以程序上的正义促进实体正义。其必要性具体表现在:其一,职业病鉴定听证程序符合公开和高效的程序要求。听证程序的引入目的主要是为了弄清事实,避免因鉴定资料不齐全、不明确而导致重复和多次鉴定,促进鉴定程序的公开透明和经济高效。其二,职业病鉴定听证程序符合保障劳动者知情权的权利本位理念。“听证”一词从字面上理解,即为听取证据,[21]在职业病鉴定中即体现为劳动者提供的鉴定所需的关键证据材料。13职业病鉴定中的听证,核心是通过赋予劳动者在场陈述和申辩权,完成对鉴定材料的“质证”,保证其合法性、真实性和关联性,最终保障劳动者知情权。

  职业病鉴定听证程序的具体构架,可从以下三个方面着手:第一,听证启动程序。职业病鉴定中的听证程序,可采取依职权和依申请的双重启动模式。一般情况下,负责组织职业病鉴定的地方人民政府卫生行政部门享有启动权,可以依职权启动听证程序;同时,为了充分保障劳动者的权益,也可由有异议的当事人在一定时间内向鉴定机构提出听证申请,由鉴定机构决定是否启动。第二,听证准备程序。听证程序的准备阶段涉及多方面事项:一是听证主体的确定。听证程序参与主体的组成是否合理、全面,直接决定了职业病鉴定听证的效果。听证主体包括听证主持人、听证人、各方当事人及其代表等,其中,听证主持人负责组织和调控听证,一般由决定听证的政府卫生行政部门指定,通常应具备一定的职业病鉴定专业知识,同时还应借鉴《行政处罚法》第42条14之规定,遵循回避规则;听证人负责听取听证会中各方意见,并对所需解决的问题作出客观评判,处于第三方之中立地位;各方当事人及其代表即劳动者和用人单位双方当事人、与案件有利害关系的第三方及其代表,在听证过程中有权提出其主张和理由,并进行论证和申辩。二是听证事项的通知。受理职业病鉴定申请后,政府卫生行政部门应当采取书面形式,及时告知当事人享有听证申请权、申请期限、需提供的证据材料和陈述意见以及听证举行时间、地点、规则等事项。第三,听证实施程序。听证会的顺畅实施涉及多项程序性事项:一是听证主体的现场身份核实;二是听证纪律、规则、案情和争议问题、鉴定目的和鉴定事项等具体内容的介绍;三是争议焦点的陈述、质证和辩论;四是听证结束后各方当事人对总结笔录的确认和签字。通过“启动-准备-实施”三位一体的听证程序的构建,进一步促进了职业病鉴定程序的公开、公平、公正和合理。

  (三)持续推行高效便民原则

  以最低的资源消耗最大程度地满足社会主体的合法需求,实现法律保障和约束下的资源优化配置,即为法律上的效率。[22]其中包含法律本身运行所需的成本及其产生的效益,即法律本身的效率问题。[23]高效的实现,需以保障社会主体合法权益为基石,促进社会整体效率的提高。在职业病防治法律规制中的高效原则,强调在保障劳动者和用人单位等主体合法权益的基础上,致力于提高职业病防治工作的整体效率。便民原则,虽然常适用于行政许可法领域,要求行政机关应减少环节、降低成本,提高办事效率,提供优质服务,方便人民群众,[24]但其一直被视为我国“乡土化的法律传统”[25]象征,影响着法律实践工作。在职业病防治法律规制中的便民原则,强调要以劳动者为核心,保障劳动者合法权利以便利的方式实现,符合为民、利民的价值趋向。实质上,高效与便民原则内化于一致的目标,即统一追求效率的提高。

  简言之,在劳动者申请劳动仲裁制度中,对于用人单位异议权的行使仍存在效率问题。《职防法》第49条第4款赋予用人单位“在职业病诊断、鉴定程序结束之日起15日内”对仲裁裁决起诉的权利。据此,用人单位行使异议权、提起诉讼的期间的起始点只能是诊断或鉴定程序结束之日。[26]经过漫长的诊断、二次鉴定程序之后再度进入漫长的诉讼程序,并不符合高效便民理念。对此,可探索构建用人单位在仲裁裁决作出后一段时间内即可起诉的程序,缩短争议处理周期。同时,还可通过合并工伤认定机构、劳动能力鉴定机构与职业病诊断、鉴定机构的方式,使得多种鉴定结论能同步作出,从而简化现行职业病诊断、工伤认定和劳动能力鉴定程序及审理程序。[27]

  (四)实现对职业卫生监管直接责任人员的监察整合

  针对不履行法定职责,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的县级以上职业卫生监管部门,《职防法》第83条第2款对直接负责主管人员和其他直接责任人员,设定了记大过、降级、撤职或开除等行政处分。但随着国家监察体制改革的进一步深化和《国家监察法》的颁布,此款规定涉及与监察机关之监察职能的整合。因此,如何进行配套衔接规定,将是未来《职防法》进一步完善需考虑的问题。

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  注释

  1即建设项目的职业病防护设施与主体工程同时设计、施工、投入生产和使用。
  2具体是指职业病诊断、鉴定所需的劳动者职业史和职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测结果等资料。
  3《劳动合同法》第4条。
  4《职防法》第40条。
  5可选择的地域范围包括用人单位所在地、劳动者本人户籍所在地或者经常居住地。
  6《职业病防治法》第2条。
  7具体包括劳动者的职业史、职业病危害接触史、现场危害调查与评价等。
  8包括劳动者职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测结果等。
  9《职防法》第46条第2款。
  10根据《职防法》第72条第(十)、(十一)项规定,分别为“隐瞒、伪造、篡改、毁损职业健康监护档案、工作场所职业病危害因素检测评价结果等相关资料,或者拒不提供职业病诊断、鉴定所需资料”以及“未按照规定承担职业病诊断、鉴定费用和职业病病人的医疗、生活保障费用”。
  11即只要没有证据否定危害因素与病人临床表现之间必然联系者,则可诊断为职业病。
  12即先由设区的市级以上地方人民政府卫生行政部门依当事人申请,组织职业病诊断鉴定委员会进行首次鉴定,有异议的再启动由省级政府卫生行政部门组织的最终鉴定。参见:肖晋.职业病鉴定制度的“诉讼化”改革[J].中国司法鉴定,2009(5):17-19.
  13包括劳动者的职业史、职业病危害接触史、现场危害调查与评价等。
  14《行政处罚法》第42条第(四)项:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。”

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